Lecturas 1798

Con este artículo se pretende dar una visión muy general de las actuaciones en materia de fiscalidad medioambiental de España. Se derivará, a partir de comparaciones con países europeos y, principalmente, con los más avanzados en esta materia, que nuestra situación es precaria y hasta preocupante, dado que las actuaciones llevadas a cabo no corresponden con la inquietud que este tema está generando. Se concluirá que es necesario quitarse la cortina de la ambición recaudatoria y poner en marcha nuevos tributos verdes y de mayor significación. Para ello se necesitará voluntad política así como un cambio de actitud de nuestro sistema fiscal para que sea más receptivo y puedan adquirir mayor ponderación los impuestos verdes.

Siguiendo a Gago y Labandeira (1997)[1], la experiencia comparada de España con los países de la OCDE en general, y más aún, con los países europeos más avanzados en lo que se refiere a imposición ambiental, sugiere que “el sistema fiscal español ha sido en gran medida ajeno a estos cambios, incorporando muy pocos tributos ambientales y haciéndolo además en frecuente confusión con objetivos de naturaleza distinta a la ambiental”.

Trataremos de concretar esta afirmación ejemplificando con algunas de las medidas fiscales existentes en España y comparando con las existentes en países como Noruega, Suecia, Holanda,.., es decir, los países más avanzados en lo que se refiere a fiscalidad ambiental. Asimismo, nos servirá para hacer una valoración y crítica y, en su caso, alguna matización o sugerencia para el futuro del sistema fiscal español en cuanto a imposición medioambiental se refiere.

De este modo y, antes de considerar los tributos ambientales utilizados por los países, baste considerar que su existencia y creciente implantación deriva de la creciente dependencia del petróleo y mayor preocupación por el medio ambiente de los países y, por tanto, el interés creciente por instrumentos económicos de carácter tributario, capaces de fomentar el ahorro energético, y reducir el volumen de emisiones a la atmósfera de los gases generadores del efecto invernadero.

En concreto, y finalizando esta introducción, baste decir que estos tributos ambientales gravan, por lo general, la energía, el transporte, la contaminación y los recursos naturales.

Gráfico nº 1: Fiscalidad y recursos naturales

Fuente: J. Rodríguez & C. Abad, a partir de EUROSTAT (2002a), “Environmental taxes in the European Union”, Serie Statistics in focus, Theme 2: Economy and Finance, n º 29, Office for Official Publication of the European Communities, Luxemburgo

Nos apoyaremos en primer lugar del siguiente cuadro[2] para realizar las primeras consideraciones respecto a los hechos imponibles.

Cuadro nº 1: Categorías impositivas en materia medioambiental

Se observa en el cuadro que tenemos siete categorías impositivas. La primera y más notable diferencia la encontramos en la primera columna, es decir, la existencia de un impuesto sobre el dióxido de carbono en Dinamarca, Finlandia, Holanda, Noruega y Suecia y su inexistencia en España (también en el resto de países). Respecto al resto de categorías impositivas, observamos la inexistencia absoluta en España de tributación ambiental en insumos agrícolas (fertilizantes), transporte aéreo y productos específicos. Y en residuos, la diferencia la encontramos en que en España no existe (y sí en los países que estamos utilizando para la comparación) imposición sobre los vertidos o los residuos peligrosos. Nótese que cuando nos referimos a España nos estamos refiriendo a impuestos aplicados en el conjunto del Estado. Cabe citar, para evitar confusiones, que algunas Comunidades Autónomas han introducido alguna de las categorías impositivas anteriores, si bien diremos que son muy escasos estos casos.

En definitiva, si volvemos a la afirmación inicial de Gago y Labandeira, concluimos que con el análisis realizado se cumple su primera proposición, esto es, que el sistema fiscal español ha incorporado muy pocos tributos ambientales.

Para comprobar ahora la segunda proposición, referida al objetivo confuso de los impuestos en materia ambiental, nos basaremos en los tipos impositivos, los impuestos sustituidos y, por último, lo corroboraremos con las consecuencias medioambientales previsibles o incluso ya palpables.

Así pues, para saber cómo evaluar los tipos impositivos y sus posibles efectos positivos o negativos en materia ambiental, recordaremos que los impuestos ambientales pueden ser categorizados, en función de la finalidad que persiguen, en impuestos fiscales o extrafiscales (o mixtos). A partir de esta categorización, deberemos tener en cuenta que los impuestos ambientales responden a un objetivo regulatorio, puesto que su intención debe ser la reducción de la degradación ambiental. Pero, como sabemos, bajo el paraguas de la denominada imposición ambiental se cobijan figuras impositivas que no responden exactamente a tal objetivo. Así, se hace difícil evaluar la finalidad de los impuestos atendiendo exclusivamente a su tipo impositivo y deberemos apoyarnos también, como ya hemos dicho, en sus consecuencias sobre el medio ambiente de. A título ilustrativo, en Suecia se aplica un tipo específico elevado sobre las emisiones de SO₂ , pero su eficacia debería limitar en el tiempo la existencia del impuesto, mientras que tipos reducidos pueden estar persiguiendo la permanencia de una determinada recaudación a expensas del mantenimiento de ciertos niveles de contaminación.

En todo caso, y para intentar hacer menos confusas estas consideraciones, la presentación del siguiente cuadro pretende, al menos, suscitar ciertas dudas:

Cuadro nº 2: Impuestos ambientales (Unión Europea)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del PNUD (La fiscalidad ambiental y de la energía en la Unión Europea).

Decíamos que puede suscitar dudas en tanto en cuanto hemos visto la menor cuantía (en número) de impuestos ambientales en España y, por el contrario, observamos una recaudación vía impuestos ambientales superiores a países como Bélgica, Dinamarca, Finlandia o Suecia, países punteros en este tipo de imposición, y de éstos, sólo Países Bajos supera a España. No muy diferente resulta el análisis derivado de las dos siguientes columnas.

Por tanto, atendiendo a las figurar tributarias del sistema fiscal español[3], concluyen los autores que “en el ámbito de las tasas y contribuciones especiales se ha optado por figuras débiles, de finalidad ambiental difusa y recaudación presupuestaria (…). En el ámbito de los impuestos la actitud adoptada ha sido totalmente despreocupada e incluso producente”.

Ello se refuerza con los efectos sobre el medio ambiente. Sin extendernos en ellos, es conocido que España ha sido uno de los países que más ha incumplido su objetivo de reducción de gases contaminantes, la contaminación de las aguas en nuestro país es preocupante sin vistas de mejoría inmediata y el deterioro se une a la escasez de este recurso en muchas zonas y la producción de residuos ha experimentado un notable incremento cuantitativo y cualitativo en los últimos años.

Para finalizar, atendiendo al doble dividendo, esto es, la sustitución de impuestos ambientales por otros tipos de impuestos, manteniendo la recaudación neutral y obteniendo beneficios a partir de la mejora ambiental, por un lado, y de la disminución de impuestos distorsionadores, por el otro, diversos trabajos señalan que es posible obtener un doble dividendo de la imposición ambiental cuando, por ejemplo, los ingresos ambientales sirven para financiar reducciones en los tipos de las cotizaciones sociales a cargo de los empresarios, con resultados positivos en empleo y PIB. Nuevamente diremos que en países como en Suecia, Noruega, Dinamarca y Holanda introducen o asumen en sus planes fiscales el argumento del doble dividendo, proponiendo reducir la carga fiscal sobre el trabajo con la introducción de nuevos impuestos ambientales, mientras que en España queda mucho camino por recorrer a través de la paulatina implantación de la reforma fiscal verde.

Podemos concluir nuevamente con una conclusión de los autores Gago y Labandeira (1999), que señalan que “España ha sido en gran medida ajena a este proceso reformista. Esto se debe fundamentalmente a la actitud negativa del sistema fiscal estatal desde la perspectiva ambiental, con tributos ambientales de muy escasa significación y en muchos casos ancladas en el mundo de la parafiscalidad”. Sin embargo, señalan que “a nivel autonómico, los cambios ocurridos durante los últimos años demuestran que los tributos ambientales han prendido en este ámbito de gobierno, con algunas experiencias interesantes aunque con mucho camino por andar”.

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