Lecturas 219

Tal como yo lo había interpretado, el imperialismo supondría una vuelta al colonialismo de finales del siglo XIX o alguna versión análoga que supusiera anexión de territorios y centralización de funciones estatales. Afortunadamente, Isidoro no apoya este concepto de imperialismo, sino una versión más suave. No es necesaria la anexión de territorios, basta con una política exterior de los EUA (potencia imperialista) más agresiva y carente de “complejos” que actúe de forma decisiva. Según su interpretación, está situación no se diferenciaría demasiado del status quo ya que EUA es, de facto, una potencia imperial y una doctrina de política exterior que lo reconozca no añadiría nada más que un matiz y claridad.

Aunque yo lanzara mi crítica sobre un diagnóstico equivocado, creo que esto no obsta para que la mayor parte de las objeciones se mantienen vigentes, salvo la que tenía que ver con los costes de transición a un sistema imperial (segundo punto, primer párrafo). El interés de hacer una contrarréplica es por lo tanto el de clarificar algunos de los puntos y adaptarlos a su réplica. Pero sobre todo, encuentro esto interesante porque su opinión es bastante representativa de una parte de la opinión pública (aunque probablemente llevada al extremo) que yo calificaría (sin carácter despectivo) de “Neocon”.

Esta contrarréplica es por lo tanto una oportunidad para elaborar una serie de argumentos contra este cuerpo teórico, (algo que ya ha empezado a hacer el Egócrata) un poco en la línea “neoprog” que es habitual en mí: escepticismo respecto a las soluciones mágicas y sometimiento al test “la gente responde a incentivos”.

Con el fin de poder llevar a cabo una crítica de su argumento, creo que es interesante dividir el debate y para esto elaborar un esquema de sus argumentos. A grandes rasgos, su argumento es el siguiente. Ruego a Iracundo que me corrija si alguna de las asunciones es incorrecta:

1. El sistema institucional internacional (SII), basado en el derecho internacional y las instituciones internacionales (ONU, Banco Mundial, FMI, OMC…) ha fracasado garantizando la paz y el desarrollo en el mundo por su incapacidad para castigar a los “bandidos” que impiden el desarrollo.
2. EUA puede cumplir mejor ese papel.
3. Esto se debe a su condición “imperial” de última superpotencia que le permitiría llevar a cabo una política exterior mas agresiva y capaz de garantizard) EUA, debido a sus valores, tiene los incentivos correctos para llevar a cabo esta función. Si hasta el momento no lo ha hecho se ha debido a la carcasa inflexible del SII.
4. Por lo tanto, es deseable que EUA se deshaga de este tipo de limitaciones y lleve a cabo intervenciones de “state building” en el mundo (especialmente en África) que garanticen la estabilidad y el desarrollo económico.

Desde mi punto de vista, este análisis es incorrecto por tres razones: se basa en un análisis falso de la realidad que pretende que EUA es una potencia imperial (1), exagera la capacidad de EUA para llevar a cabo las tareas que cita (2) y es demasiado cruel con el SII (3).

1 Hegemonía no implica imperialismo: EUA no es un imperio.

Según la visión de Isidoro, EUA, en tanto que última superpotencia, puede considerarse una potencia imperial “Los países europeos no tienen la capacidad de representar una verdadera amenaza a una eventual Pax Americana: máxime cuando ellos son gorrones en el proceso.”

Sin embargo, este punto de vista es una visión un tanto trasnochada de las relaciones internacionales. En mi anterior artículo explicaba que el neorrealismo de Kenneth Waltz se basaba en la preeminencia de la geopolítica en un entorno hobbesiano (donde la amenaza es constante para la supervivencia). En general, los realistas entienden que lo determinante en un sistema internacional es la capacidad para lograr la supervivencia otorgando un papel muy importante a las capacidades militares y a la seguridad. Aunque Iracundo critica el realismo, parece ser víctima de este mismo “tic securitario” que tienen los realistas sobre la preeminencia de la geopolítica.

Esta visión que podía tener cierta vigencia durante la guerra fría, está en franca decadencia a día de hoy. A nadie se le escapa que, aunque EUA es indiscutiblemente el líder militar del planeta, no es capaz de imponer siempre su criterio. La prueba de ello es que acude sistemáticamente a la comunidad internacional para pedir su colaboración y esto no se debe a ningún complejo legalista, sino a la falta de capacidad material.

Este hecho se explica en la teoría porque los patrones de poder en el entorno internacional dependen de factores menos cuantificables como el concepto de “soft power” de Joseph Nye el “Structural power” de Susan Strange o el “Normative power” defendido por Ian Manners. Existen el mundo internacionales muchos recursos que otorgan poder aparte de los militares y sobre todo, muchos de estos recursos no son cuantificables. Por ejemplo, la condición de potencia económica incrementa la interdependencia y por lo tanto reduce la autonomía de la superpotencia. Adicionalmente, aspectos como la legitimidad, los valores, (el soft power) etc… también importan.

En el caso de EUA está claro que nadie puede hacerle sombra en términos de poder militar. No obstante, esta supremacía no es tan absoluta. Por ejemplo la UE, y sobre todo los estados europeos ostentan un poder considerable en otros ámbitos. La UE es por supuesto un gigante económico: el acceso a sus mercados es valioso y sus inversiones son apetecibles. Pero la UE es también el primer donante del mundo en términos de ayuda humanitaria. Esto encaja con la impresión general de los conflictos internacionales: los EUA invaden, la UE y las demás potencias se encargan de reconstruir el país. La UE es también una potencia regional gracias a sus políticas de condicionalidad. Un ejemplo de esto el éxito en la transición de salida del comunismo de los países de Europa del Este en la que fue determinante la perspectiva de adhesión. Algo semejante ocurre con la modernización de Turquía o con la política de vecindad. Por último, la UE tiene recursos mucho más poderosos en términos de legitimidad y de soft power que los EUA. Hoy por hoy sería muy problemático que EUA intervenga en Europa del Este porque en el área existe un rival que es Rusia. Esto sería visto como una invasión de su territorio. No obstante, esto es algo mucho más viable en el caso de la UE que tiene un grado de legitimidad mayor. Algo similar ocurre en el conflicto de Oriente Medio donde la UE juega un papel de puente entre los árabes y los Israelíes, papel que EUA no puede jugar.

Esto que digo de la UE se puede aplicar a otras zonas del mundo que conozco peor y de las que no hablaré, pero que probablemente incluyan Extremo Oriente, América Latina e incluso África donde el poder del hegemon global (EUA) es cuestionado o completado por hegemones regionales o locales.

Un segundo tipo de competidores respecto del poder de los EUA que excluyen el unilateralismo por el que aboga Iracundo tiene que ver con los actores no estatales. Susan Strange en su libro “The retreat of the State” explica que los actores infraestatales o transestatales ostentan un grado de poder considerable. Estos actores van desde las ONGs’ (que son un recurso de legitimidad y soft power) hasta las multinacionales pasando por las mafias, los grupos terroristas y el crimen organizado. Vivimos en la época en la que el Estado ve cuestionado y por lo tanto no tiene mucho sentido decir que EUA goza de nada parecido a un poder “imperial”.

Con todo esto no pretendo decir que, en último término, EUA no sea el poder hegemónico indiscutido. Si existe un hegemon, ese es EUA. Diré de paso que no es algo que me moleste en exceso. No obstante, lo que si creo es que EUA no es una potencia “imperial” a la que nadie puede hacer sombra. Lo cuál me lleva al segundo punto: la capacidad de EUA para ejercer de potencia imperial de forma correcta.

2. Los límites de la hegemonía

Iracundo defiende que sería deseable que EUA adoptara una política exterior más intervencionista. Para ello, parte de la idea de que lo único que se opone a esto es la carcasa del inútil SII y una serie de complejos aislacionistas de los EUA. En esta parte del artículo quiero mostrar que esta falta de intervención se debe principalmente a la falta de capacidad de EUA para llevar a cabo este tipo de política y el hecho de que no tiene los incentivos correctos para llevar a cabo de forma deseable.

a) La capacidad de los EUA

Iracundo es optimista respecto a la capacidad del EUA para imponer la civilización. Cito:

“entre las cosas que sí puede hacer se incluye el tender a la práctica aniquilación de los bandidos, los terroristas y los tiranos locales. Estos, junto con determinadas políticas comerciales ya señaladas en mi artículo, son los responsables de la situación de África y lugares similares. Removiendo a éstos, cosa de la que un Estado como decimos es capaz, se habrá hecho mucho.”

En este punto tengo que remitirme a lo que he dicho en la primera parte sobre la no omnipotencia de los EUA, así como al post de Egócrata sobre la “carga del hombre blanco”.

Iracundo asume que las medidas que propone tendrán réditos significativos. No obstante, esto no está nada claro. El desarrollo político y económico como indica Egocrata, es una quimera de las ciencias sociales: nadie sabe de donde viene, porque se produce y desde luego como producirlo. En la literatura sobre modernización por ejemplo, autores como Boix o Przeworski llegan a interpretaciones totalmente contradictorias a partir de hechos análogos. Algo semejante ocurre en el área del crecimiento: desde el modelo Harrod-Domar, pasando por el de Solow hasta los modelos de crecimiento endógeno de Lucas y Romer apuntan recetas bastante contradictorias.

De form irónica, la actitud de Iracundo confirma la ley de Murphy de la política económica: existe una correlación negativa entre la influencia que los economistas tienen en un área determinada y el grado de consenso que existe dentro de la profesión.

Es cierto sin embargo, que existe cierto grado de consenso respecto a algunos aspectos. Los economistas se ponen de acuerdo para admitir por ejemplo que el marco institucional juega un papel importante en el desarrollo económico. Sin embargo, las instituciones, en el sentido de Douglas North, no son solamente las instituciones formales (el Estado, etc…) sino también las informales que incluyen las normas sociales, los aspectos culturales, y muchos otras facetas de la realidad social.

Esto sugiere que existen límites importantes a la capacidad de potencias extranjeras para modernizar países en subdesarrollo. Por lo tanto el esquema de modernización propuesto por Iracundo basado en “Castigar a los bandidos” es por lo menos simplista y desde luego demasiado optimista.

En general, Iracundo falla sacando la conclusión de sus propias premisas: son las estructuras de incentivos actuando sobre la naturaleza humana las que producen bandidos y criminales. Sin embargo, modificar esta estructura de incentivos es mucho más complicado de proclamar la guerra internacional contra el terror.

Para ser claro, existen varias historias con éxito: Chile, Corea del Sur o Taiwán son ejemplos de esto. Sin embargo, estas historias son la excepción y no la regla y en la mayoría de los casos no implicaron “intervención a punta de pistola para derrocar bandidos” sino formas más indirectas de intervención. Francis Fukuyama (1America at the Crossroads, pg 137) ofrece una lista de factores para que estas intervenciones tengan éxito y la modernización sea sostenible: 1 la iniciativa debe venir de dentro de la sociedad concernida. El papel de la potencia que interviene debe limitarse a prestar apoyo a estas fuerzas internas que deben ser las protagonistas 2 esto supone la existencia de un régimen semiautoritario (no totalitario) donde las fuerzas de la sociedad civil existan (algo que no ocurría en Iraq, por ejemplo) 3 la receptividad de estas fuerzas internas a la modernización depende mucho del contexto, del tipo de nacionalismo y de forma mas general de la historia del país.

Dadas estas dificultades, uno puede pensar que un proceso de intervención como el que propone Iracundo será costoso y de éxito dudoso. No se trata de “pacificar África a bajo coste” sino a un coste muy alto. Esto, lo veremos en breve, tiene efectos sobre la estructura de incentivos de los EUA.

b) Los incentivos del Imperio

Iracundo me recrimina el hecho de que cite a Kenneth Waltz, neorrealista, para criticarle. Según él, el realismo y la “indiferenciación de las unidades” de un sistema internacionales es algo que está superado porque la naturaleza interna de los regímenes importa. Este es un punto en el que estamos de acuerdo, pero seguramente por razones distintas. Su frase es concretamente ésta:

Los valores importan y creer que las instituciones y el “sentimiento del Derecho”, (…)de los Estados carecen de significado es un error. Partir de la base de que los estados actúan siguiendo unos intereses claramente delimitados y que carecen de escrúpulos morales de forma sistemática es igualar en lo canalla lo que los wilsonianos igualaron en lo ingenuo o noble. (…) se dice que las instituciones o valores vienen a dar igual. Y eso no es verdad.

Nuestro punto de acuerdo es que yo tampoco creo que los Estados tengan intereses de carácter permanente (aparte de en los aspecto geopolíticos relacionados con la supervivencia) ni que su acción en el ámbito internacional esté determinada, únicamente, por la necesidad de “self help” y la supervivencia.

Sin embargo, creo que tenemos visiones distintas de lo que determina la política exterior de los Estados. Iracundo parece entender que lo que importa es la cultura política, las instituciones y, de forma más abstractas, los valores. Él asume que existe un excepcionalismo americano que hará a los EUA actuar como un déspota benevolente en relación con el resto del mundo porque son “una república más perfecta que las demás”.

Mi punto de vista es más agnóstico sobre este punto. En general suelo desconfiar de las explicaciones en términos de cultura política y de excepcionalismo. En el artículo anterior enlazaba el artículo de Andrew Moravcsik llamado “Taking preferences seriously” que es mi punto de referencia en este aspecto. Andrew Moravcsik es a la teoría liberal lo que Kennetz Waltz al realismo: ha intentado reformular una teoría acientífica dentro de los presupuestos comunes de las ciencias sociales de racionalidad de los actores y recursos limitados.

La teoría de Moravcsik propone estudiar los sistemas internacionales partiendo de las diferencias institucionales de cada país. Los Estados no tienen preferencias e intereses homogéneos sino que éstos están determinados por la política interior. El esquema es entonces el de un juego a dos niveles que permite estudiar la conductas de los Estados de forma relativamente cómoda: en el primer nivel las preferencias se forman a nivel interno (en función del tipo de sistema institucional, del poder relativo de los distintos de grupos, etc), algo que es fácilmente comprensible gracias a los instrumentos de la políticas comparada y la ciencia política y a continuación los Estados defienden racionalmente esas preferencias en el entorno internacional igual que ocurría en la teoría realista.

Esta teoría tiene una serie de sesgos como el hecho de que asume que la influencia de los actores infraestatales se limita al marco interno y no actúa sobre el nivel internacional, pero este sesgo se compensa por permitir modelizar los dos tipos de juegos de forma más o menos eficiente.

Cuando uno ve las cosas a través del marco conceptual liberal, uno se da cuenta de que, en efecto, las instituciones importan porque son las que determinan las preferencias de los Estados según la ecuación fundamental de la política comparada:

instituciones+preferencias=resultado.

No obstante, algo crucial es que las preferencias también importan. Este marco me lleva a ser escéptico respecto a la asunción que hace Iracundo respecto a la benevolencia de EUA. Supongamos que el escepticismo que manifesté en el punto anterior respecto a la ingeniería institucional no estuviera justificado y que, realmente, fuera solo una cuestión de voluntad política desarrollar determinados países. Iracundo asume que, en ese caso, los EUA, por sus valores e instituciones serían llevados a proveer este tipo de intervención. Este tipo de actitud es equivalente a la de los economistas que ignoran la existencia de la teoría de la elección pública y que creen que el Estado es un planificador benevolente. La probabilidad de que los EUA adopten intervenciones óptimas depende crucialmente del resultado de sus instituciones internas y de las preferencias de su opinión pública.

Aunque estoy dispuesto a admitir que exista en la cultura política cierto sentido del mesianismo y de la responsabilidad histórica, lo que ha movido históricamente a todos los imperios del mundo no ha sido el mesianismo sino el autointerés.

En el caso de EUA se tratará de la voluntad del político de turno de ser reelegido como ocurre con cualquier otra política. Si, como he mostrado arriba dada la dificultad, el proceso es costoso e incluye un gasto elevado (como el de la guerra de Iraq) uno puede tener dudas de que la idea tenga éxito en la opinión pública americana. Esa la situación que hay ahora: les explican que la guerra de Iraq ha costado muchos millones de dólares (muchos más de los presupuestados) causando un déficit público gigantesco pero que no hay dinero para tener sanidad universal. Aprovecho para decir que sí, Iraq sí ha sido un fracaso en la medida en que las expectativas que la administración Bush tenía se han visto considerablemente decepcionadas: Iraq no es una guerra a lo Clausevitz donde las soluciones militares han conducido a soluciones políticas, ha sido mucho más cara de lo que pensaban, no ha estabilizado orient medio y la situación es desastrosa: nada de todo eso estaba planeado. Y esa era la situación cuando Nixon llegó al poder y Henry Kissinger pidió que los demás Estados del mundo participaran en la defensa mundial.

Uno podría argumentar que el interés de EUA es la provisión de bienes públicos internacionales ya que, si ellos no lo proveen, nadie más lo hará, así que tienen incentivos para hacerlos ellos solos. Sin embargo este argumento tiene varios fallos. En primer lugar, existen muchos casos en los que la intervención no tiene carácter de bien público. Al ciudadano americano le afecta poco o nada lo que ocurre en un país africano de nombre impronunciable donde los nativos han decidido empezar una guerra étnica. Por otro lado, este tipo de políticas, especialmente si incluyen intervenciones indirectas y más o menos silenciosas, son relativamente invisibles para el ciudadano; los ciudadanos quieren ver donde y como se gasta su dinero pero suele importarles menos cosas que no pueden ver ni sentir. Finalmente EUA no necesita proveer estos bienes públicos en solitario; puede contar con otras potencias y contar con otras potencias supone compartir poder y decisión y no actuar unilateralmente.

Esto nos lleva de vuelta a nuestro punto anterior: EUA necesita a otras potencias y no puede actuar de forma unilateral. El apoyo de otras potencias, asimismo, no es solo una cuestión de consenso progre o legitimidad ilusoria, sino de recursos. Repetimos: la hegemonía unilateralista agresiva de EUA no es viable.

3) En defensa del Sistema Institucional Internacional (SII) o la importancia de las sutilezas 

En esta tercera parte, quiero cuestionar la crítica que Iracundo realiza del que el llama el “sistema onusiano”. Con esto creo entender que se refiere a la legitimidad de las instituciones internacionales y al derecho internacional hacia el que dirige varias diatribas como “haríamos bien en no dejarnos engañar por las sutilezas y asunciones optimistas de la diplomacia: demasiado respeto mata” y propone que “EEUU adopte una nueva doctrina merced a la cual determinadas sutilezas de la actual geopolítica sean definitivamente obviadas”

Me gustaría aquí defender el status quo y proponer que esas sutilezas cuentan porque, decía Oscar Wilde, “la diferencia entre la civilización y la barbarie, es el matíz”.

a) El génesis de nuestro sistema internacional

Para explicar las sutilezas, conviene volver un poco atrás en la historia, concretamente a la primera posguerra. El periodo que sigue a la primera guerra mundial, nos decía mi profesora de derecho internacional público, era una buena época para ser jurista. Aquélla era una época en la que la gente creía que se podría hacer la paz por el derecho.

El diagnóstico de los liberales representados por Wilson era que el mundo internacional era un lugar peligroso ya que existían rivalidades entre países que podían producir conflicto armados. Esto se debía al carácter hobbesiano del mundo internacional: mientras que en el mundo político interno las guerras civiles eran más bien raras gracias al monopolio de la violencia estatal y los conflictos se resuelven en los tribunales y en las instituciones políticas, en el mundo internacional esto no es así.

Los liberales de entreguerras creyeron por tanto que era posible terminar con las guerras si el sistema internacional se asentaba sobre instituciones como ocurre en el ámbito interno. Las instituciones tendrían el rol de resolver los conflictos de intereses, de facilitar la comunicación y el arreglo de conflictos por la vía pacífica y de actuar de gendarme allá donde fuera necesario.

La receta para lograr esto era simple: una institución como la SdN basada en la igualdad soberana entre Estados, una progresiva liberalización del comercio internacional que incrementara la interdependencia y redujera los conflictos, la sustitución de una diplomacia de gabinete por una transparente basada en la opinión pública y desmantelar los imperios coloniales bajo el principio de autodeterminación.

Si esto se llevaba a cabo, las relaciones internacionales serían pacificadas progresivamente. Aunque con el beneficio de lo retrospectivo parece un programa ingenuo, en aquél momento tenía mucho sentido: se trataba de aplicar al mundo internacional los mismos principios que aplicamos a los sistemas políticos internos: el imperio de la ley, economía de mercado, la transparencia y la sujeción del gobernante a la ley y el principio democrático de soberanía nacional donde la opinión pública controla al gobernante.

Como señala el hecho de que hablemos de periodo de entreguerras, el sistema no funcionó. No quiero insistir mucho en el porqué de que no funcionara, pero creo que el diagnóstico comúnmente aceptado es que no era un sistema realista; no representaba la realidad; le faltaba capacidad de intervención, un gran número de Estados no se habían adherido a él y el principio de la igualdad soberana que no ponderara el poder de los diferentes Estados no daba cuenta del mundo real.

Lo que me interesa aquí es que lo que fallaron fueron las recetas, no el diagnóstico. Era acertado pensar que los conflictos armados internacionales son mas frecuentes que los nacionales porque en el mundo internacional no hay Estado o sistema legítimo y que por lo tanto es necesario que exista algo que supla ese vacía. Sin embargo, no fue acertado pensar que se podía hacer la paz por el derecho.

Esa fue la lección aprendida por los Occidentales tras la segunda guerra mundial, y en oposición a la paz por el derecho, adoptaron el principio “la paz por el poder”. La idea es simple: necesitamos algo que nos permita resolver los conflictos internacionales, sin embargo ese algo no será capaz de resolver nada si no es realista, es decir, si no representa la realidad de las diferencias entre Estados.

¿Cuál fue el resultado? La ONU recoge los principios estéticos de la SdN con una gran diferencia: el consejo de seguridad. El consejo de seguridad es el único órgano vinculante con capacidad para intervenir en países, imponer sanciones, etc… Pero el Consejo de seguridad es un órgano mucho más realista que la SdN ya que está controlado por un grupo de miembros permanentes, con derecho a veto que son además las grandes superpotencias mundiales. Por otro lado, se crearon otras organizaciones como la triada económica GATT-FMI-BIRD (Banco Mundial) que debían instaurar un orden económico mundial que asegurara la paz y la prosperidad. Finalmente, el derecho internacional de la posguerra consagra el principio de soberanía de los Estados con pocas excepciones como la injerencia humanitaria. Esto consagra la división entre lo internacional y lo doméstico: que cada Estado haga lo que le venga en gana en su casa mientras respete al de al lado.

La imagen que pinto quedó considerablemente empañada con el inesperado arranque estallido de la guerra fría que bloqueó el funcionamiento y la legitimidad del consejo de seguridad. Pero aún así, el sistema fue capaz de encuadrar cuarenta años de carrera armamentística sin que estallara ninguna guerra de carácter mundial. Esta historia demuestra que el SII tal como está montado responde a una serie de razones históricas que tenían bastante sentido. Entiendo que Iracundo podrá reprocharme que esto ya no tiene sentido a día de hoy. ¿Es eso cierto?

b) Por qué las instituciones son mejores que el despotismo

En la propuesta de Isidoro, las funciones que cumple el SII deberían ser sustituidas por la intervención unilateral de EUA. Será el arbitraje de EUA el que discipline a las diferentes potencias, algo que no le permite hacer el actual sistema internacional que reduce considerablemente su poder de intervención. Este es un punto sobre el que no coincidimos.

Como expliqué más arriba, la idea de tener un sistema institucional, y no un imperio, viene de la constatación de que existen muchos Estados, con diferentes intereses que pueden entrar potencialmente en conflicto. La idea es idéntica a la de los regímenes políticos internos: vivimos en un mundo con una gran heterogeneidad de intereses donde estos intereses pueden entrar en conflicto y por lo tanto necesitamos una forma de resolver estos conflictos.

Una primera forma de resolverlos es que las decisiones sean tomadas por una única persona. En este caso lo llamamos dictadura o despotismo porque solo las preferencias y el criterio de un individuo cuentan. La idea no es del todo mala y a veces funciona, pero tiene algunos problemas.

1. El primero es que normalmente solo las preferencias del déspota son tomadas en cuenta y dado que los déspotas también humanos, estos pueden usar su poder político para enriquecerse, o para explotar a los sujetos de las decisiones.
2. En segundo lugar, dado que cuando uno provee bienes públicos no tiene precios, el proceso es relativamente incierto en lo que tiene que ver con la cantidad y calidad de estos bienes públicos. Esto hace que los déspotas puedan tener un criterio sustancialmente distinto del de los súbditos sobre qué es mejor para ellos y a los súbditos les siente mal.
3. En tercer lugar, los déspotas tienen cierta tendencia al autismo ya que no siempre pueden procesar toda la información necesaria para saber qué es mejor o qué quieren sus súbditos. Esto, no hace falta decirlo, tampoco debe sentarle muy bien a los sujetos (de las decisiones).

Históricamente, el descontento que produjo esta serie de fallos en el sistema dio lugar a revueltas de los sujetos de las decisiones que derrocaron al déspota o lo mataron normalmente para reemplazarlo por otro. Pero en algún momento de la historia a alguien se le ocurrió que era mejor poner remedios a estos problemas y para eso se inventaron las instituciones; una serie de mecanismos para asegurar que los flujos de información son los correctos y que los que toman las decisiones tienen los incentivos correctos.

Las instituciones consisten normalmente en un conjunto de reglas, órganos y mecanismos de control que limitan y encuadran el poder de decisión y se aseguran de que las decisiones no se toman de forma arbitraria. Ejemplos de esto es el Estado de derecho, el control democrático, la protección de derechos individuales, el principio de legalidad, los mecanismos de consulta,…

Las instituciones son, en efecto, sutilezas. No obstante son sutilezas con varias virtudes. Una muy importante es que permiten llegar a la decisión correcta con más facilidad que cuando existe un déspota. Pero un punto importante, crucial, es que generan legitimidad.

La legitimidad es algo difícil de aprehender porque no se puede medir pero es sin embargo algo esencial. La legitimidad tiene que ver con el apoyo que tiene el individuo que toma la decisión de parte del resto de individuos de la comunidad. La legitimidad importa porque da estabilidad al gobernante y por lo tanto aumenta su margen de maniobra ya que la oposición se reduce.

Existen sin embargo dos tipos de legitimidad. En principio, la legitimidad la obtiene el gobierno que toma decisiones correctas. Pensemos en el déspota de antes: cuando el déspota hace las cosas bien, la economía va bien, no hay pobreza, hay igualdad, y la gente está contenta con él, es poco probable que decidan tomar las horcas e ir a ajustarle la cuenta al palacio. Este tipo de legitimidad se llama “legitimidad output” porque depende del resultado (el output) generado por el gobernante.

El problema es sin embargo que las cosas pueden ir mal. Si las cosas van mal, entonces la legitimidad output desaparece y el déspota deja de ser líder. Pero las cosas pueden ir mal por factores que no estén exclusivamente ligados a la mala voluntad o a la incompetencia del déspota, como que ocurre una catástrofe natural o simplemente que la anticipación que es necesaria para tomar cualquier decisión falle. Para esto sirven las instituciones: las instituciones tiene la virtud de legitimar los fallos, por dos razones.

1. Permiten distinguir los fallos que son culpa del gobernante de los que no son su culpa: para eso tenemos procesos de decisión transparentes, medios de información, una sociedad civil independiente que critica y un proceso democrático.
2. Generan confianza. El sujeto sabe que el gobernante ha pasado por una serie de fases, de consultas y de recopilación de información sujeto a unos límites sabiéndose vigilado y limitado y por lo tanto es menos probable que haya intentado tomar una decisión mala así que, a priori, confía en el gobernante.

De esta forma, las decisiones que son tomadas dentro de un marco institucional rígido tienen muchas más posibilidades de ser legítimas que las que son tomadas en un marco institucional mas flexible y menos transparente y por lo tanto favorecen que el gobernante/líder siga siendo líder

Quiero notar que mi defensa de las instituciones no es una defensa finalista: no creo que las instituciones deban ser fines en sí mismos, sino sólo que ayudan a tomar decisiones correctas.

Ahora vamos a pensar en el entorno internacional y nos damos cuenta de que la situación no es demasiado diferente porque solo hay que sustituir déspota por hegemon/imperio y gobernante por SII. Es cierto que en el mundo internacional las instituciones no funcionan igual que en el ámbito interno, pero el papel que cumplen es idéntico: ayudar a que se tome la decisión correcta, aportar checks and balances y generar legitimidad, siendo esta última función probablemente la más importante.

Esto es exactamente lo que explica Fukuyama (el libro de antes, pg 193) citando a Pierre Hassner: “In their domestic institutions Americans relieve in checks and balances because they distrust concentrated power even if well intentioned and democratically legitimated. But in the unipolar post Cold War world the have uncritically promoted U.S hegemony and said to the rest of the world, “Trust me”. If unchecked power is corrupting in a domestic context, why would it not also be bad for the power holder internationally?”

Fukuyama explica que hay un trade-off entre legitimidad y efectividad. Las instituciones más legítimas son menos efectivas porque tienden a ser más lentas y a bloquearse, pero las instituciones menos transparentes y ágiles suelen tener un déficit de legitimidad.

Con esto he argumentado que las instituciones son necesarias, sin embargo Iracundo podría argumentar que no existe nada que impida conservar las instituciones como herramienta de poder unilateral o incluso que precisamente lo que mantiene las instituciones en orden es el poder del hegemon. Si EUA no actúa para hacer cumplir las reglas del juego, nadie las cumplirá, y para ello EUA necesita sustraerse a las reglas del juego.

Esto nos lleva a hablar sobre qué se sostienen las instituciones. Las instituciones, tal como pensó en ellas North, son equilibrios de Nash autorreforzado por la fuerza de los rendimientos crecientes. La idea es fácil: las instituciones se sostienen porque la gente cree en ellas y las respeta, y la gente cree y las respeta porque tienen el convencimiento de que son legítimas y, sobre todo, que desviarse no es óptimo ya que todo el mundo se rige por estas reglas y hay mecanismos de sanción. Por supuesto, si nadie las respetara, sería absurdo autoimponerse una carcasa inútil; esto sólo tiene sentido cuando respetar las instituciones es la estrategia mas ventajosa.

Ésto es lo que pensaban los teóricos de la teorías de Regímenes como Kehoane, Krasner o Stein. Estos autores intentaron explicar porque la cooperación internacional seguían existiendo en la década de los 70 cuando el poder del hegemon americano había sido seriamente cuestionado y ya no se veía como creíble (crísis del petróleo,…). Si los Estados no temían la represión del hegemon ¿por qué cooperaban? La respuesta es que no es necesario que exista una potencia hegemónica para crear un régimen internacional, es suficiente con que haya

a) un óptimo colectivo inaccesible individualmente

b) Un mecanismo que facilite la cooperación.

El mecanismo que facilite la cooperación puede ser, por supuesto, una potencia hegemónica, pero también puede tratarse de un orden espontáneo regido por el sistema de “tit-for-tat” que pensó Axelrod: yo colaboro si tú colaboras. Si EUA o la potencia hegemónica no cumple con las reglas del juego que ella misma fija, su legitimidad se ve considerablemente reducida.

Iracundo dirá que, según este argumento, se puede argumentar el anarquismo para el orden interno. Sin embargo, esto no es cierto porque la situación no es comparable. El orden internacional es un grupo de Estados relativamente pequeño (menos de doscientos en todo el mundo) donde ver quién cumple las normas y quién no las cumple es relativamente sencillo y por lo tanto también lo es castigar a quién no las cumple. Esto no ocurre en el orden interno donde, efectivamente, vigilar que todo el mundo cumple sus obligaciones es mucho más costoso. La analogía correcta sería con una casa habitada por varios compañeros de piso para organizar las labores de la casa. En este ámbito, aunque hay un bien público (limpiar la cocina) nadie propone que uno de los compañeros se encargue de forzar a los demás para que limpien la casa. Lo que puede ocurrir perfectamente es que, de forma más o menos espontánea, todos se encarguen de hacer las labores. No tiene por qué ocurrir, pero es perfectamente posible.

c) Por qué las sutilezas del SII funcionarán siempre mejor que el unilateralismo americano.

Llegamos por lo tanto a la última parte, qué es la del razonamiento concreto: ¿es el SSI eficiente? ¿Debe EUA actuar unilateralmente en sustitución de la ONU? La respuesta que yo doy a esta pregunta es un NO gigantesco.

Una de las razones por las que EUA fue el líder del campo occidental durante la guerra fría no fue por razones espurias sino por su capacidad para forjarse una legitimidad. Dentro de esta legitimidad se encontraba el actuar de concierto con los demás miembros de su campo y con la legalidad internacional. Si EUA hubiera actuado persiguiendo sus intereses sin forjarse esa legitimidad no habría sido nunca líder. Cuando De Gaulle se dedicó a contestar la hegemonía americana, no tuvo éxito y no lo tuvo por una razón: los EUA eran vistos con buenos ojos por el resto del mundo.

¿Es la ONU un sistema ineficiente? Desde luego, si yo tuviera que diseñar un sistema no lo diseñaría así. No obstante, tiene la virtud de producir resultados legítimos o en cualquier caso comparativamente más legítimos que los de los unilateralismo. Su composición asegura que las decisiones son tomadas con el acuerdo de las grandes superpotencias, el esquema de negociación ayuda a construir consensos, a coordinar las operaciones etc… La ONU permite también organizar un foro donde todas las potencias tienen voz y recopilar la información necesaria. Por último permite resolver los conflictos internacionales reflejando los patrones de poder de forma más o menos realista.

La ONU no es desde luego el único sistema posible. Fukuyama argumenta que deben existir más organizaciones y no solo una para que cuando una no funcione las otras lo hagan. Es discutible, ahí ya no me meto, pero lo que sí tengo claro es que el multilateralismo es mejor que el imperalismo que propone Iracundo.

Me gustaría concluir este artículo tan largo con una cita del libro de Fukuyama que llevo citando todo el artículo que resume bastante bien mi posición. Mi posición no es desde luego antiamericana, personalmente me gustaría que lo que dice Iracundo fuera viable: que promover el desarrollo y la prosperidad fuera posible a punta de pistola y que los Estados unidos actuaran como un hegemon benevolente. No obstante admito que no es posible, cosa que él no hace.

Ahí va la cita: “The United states should promote both political and economic development, and it should care about what happen d inside states around the world. We should do this by focusing primarily on good governance, political accountability, democracy and strong institutions. But the primary instruments by which we do this are mostly within the realm of soft power: our ability to set an example, to train and educate, to support with advice and often money. The secret to development, whether economic of political, is that outsiders are almost never the ones who drive the process forward. It is always people within societies who must create a demand for reform and for institutions and who must exercise ultimate ownership over the results.”[negritas mía]

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