Lecturas 592

Se queja amargamente Withard

Publicado originalmente en "La ley de la gravedad "

Las industrias de red son esos extraños monstruos que en general están horriblemente regulados y organizados bajo el signo del servicio público cuando, en realidad, son empresas privadas. En general suelen ser grandes empresas como la telecomunicaciones, la energía, el suministro de agua, correos (sobre el que un servidor terminó el otro día una tesina de 90 página así que si alguien quiere contratarme…, fin de la publicidad gratuita),…

1 Un poco de historia

Uno tiene que empezar recordando que, en el pasado, las industrias de red no eran empresas, eran departamentos ministeriales.

Esto se debe a razones históricas. En primer lugar, las inversiones eran demasiado grandes para que un operador privado pudiera hacerlas por su cuenta y solo las infraestructuras del Estado (recaudar impuestos, tener a los tipos mejor formados, etc…) podían juntar los recursos necesarios para ponerlas en marcha. Además las industrias de red eran generalmente lo que se llaman sectores estratégicos (la electricidad, el agua, las comunicaciones,..) ligados a la seguridad nacional. Por último, uno tiene que situarse en el mundo pre-liberal de principios de siglo o de mediados del siglo pasado (la posguerra la reconstrucción,…) donde se consideraba al Estado como el agente principal del desarrollo económico. (en Francia todavía había planes quinquenales en esa epoca)

En ese contexto, correos, telefónica, la electricidad, el agua, eran una parte del Estado como lo son el ejército o la policía. En algún momento de finales de los años ochenta y en el contexto posterior a la revolución conservadora, la ofensiva neoliberal en economía (la escuela de Chicago, etc) y sobre todo en el contexto de la realización del mercado interno con el acta única, alguien pensó que sería bueno liberalizar esos sectores que, o bien eran empresas públicas muy reguladas o bien eran directamente partes del Estado.

2 Economía de la desrregulacion

La teoría económica nos explica que las empresas con competencia funcionan mejor que los monopolios. Las razones son varias y no me voy a parar a explicarlas ahora, pero en general hay que quedarse con que con un monopolio tenemos menos producción y precios mas altos que crean beneficios extraordinarios para las empresas que llamamos “rentas”: precios que están por encima de lo que cuesta producir a precios de mercado. Además, los monopolios tienen menos incentivos para innovar porque su situación está protegida y no necesitan comptir.

La idea de la desregulación es relativamente fácil; nos cargamos la regulación, privatizamos la empresa y dejamos que el mercado y la competencia hagan su trabajo. El mercado seleccionará a las empresas mas eficientes eliminando a las que lo sean menos y tendremos un mecanismo de asignación de recursos buena bonita y barata.

Suena bien ¿cierto? Bueno, no tan rápido. Hay varias razones para creer que la liberal medida de desrregular y privatizar no dará lugar a una situación eficiente.

En primer lugar, hay consideraciones de política industrial. Egócrata nos explicaba que la política industrial es una quimera, y lo cierto es que yo comparto su opinión. Sin embargo, desde el punto de vista de la teoría económica es uno los argumentos más sólidos que haya. La idea es relativamente simplemente; hay industrias con carácter estratégico que generan “externalidades positivas” beneficios que el sector privado no tendrá en cuenta porque no son perfectamente apropiables. Las industrias de red en general generan fuertes externalidades (sobre todo en las que la tecnología juega un papel más importante como las telecomunicaciones).

En segundo lugar, son un instrumento de política regional, es decir, son infraestructuras. Por la misma razón por la que tenemos carreteras públicas (para comunicar espacios aislados) necesitamos también teléfonos, correos, electricidad, etc,… accesibles en lugares remotos donde el mercado no acudiría de otra forma. La idea es que la inversión inicial es demasiada costosa pero una vez realizada podrá ser amortizada en el medio plazo. Un empresario privado no construirá una carretera que vaya hacia ese pueblo perdido de la mancha donde producen los mejores botijos, no obstante, si el Estado garantiza el acceso, es posible que ese lugar se desarrolle y la industria del botijo se desarrolle mucho dando lugar a una región próspera. Pero eso no ocurrirá a menos que haya carreteras, servicio de correos, electrizad, etc,… que sostengan ese desarrollo.

El tercer y en realidad más importante argumento es el hecho de que esta industrias suelen ser lo que se llama un “monopolio natural”. Es decir, un lugar donde la estructura de costes es tal que, si dejamos al mercado funcionar solo, tendremos un monopolio. El monopolio pondrá precios de monopolio y tendrá los mismos problemas que tienen los monopolios. La idea es que es mejor tener un solo cable, una sola tubería o una sola red de distribución (todo el suministro puede hacerse a través de uno solo y es óptimo, socialmente, hacerlo así). Sin embargo, esto es un problema porque la empresa que controle ese único cable pondrá precios de monopolio y tendremos los mismos problemas que al principio.

Además, aunque la teoría económica solía pensar que la estructura de una industria (el número de empresas que caben) es una función determinista de la estructura de costes (si hay costes fijos o variables, en este caso la red), la organización industrial pensada bajo el ángulo de la teoría de juegos nos da que pensar que existen varias situaciones de equilibrio y que es por lo tanto igual de posible que existe un monopolio, un oligopolio o un mercado competitivo y esto depende de cómo se privatice. Si se privatiza sin más, lo único que tendremos será un cambio de un monopolio privado y a menos que las autoridades de competencia garanticen el acceso, no tendremos las ganancias de la competencia.

Todas estas razones sugieren que el mercado dejado a su libre albedrío no dará lugar a una situación económica eficiente. Si el monopolista (privado) puede abusar de su situación dominante, si solo se preocupa de maximizar beneficios, tendremos una situación con precios altos, mercados desabastecidos y consumidores insatisfechos.

3. Liberalización y regulación

Las soluciones que se adaptan generalmente son de dos tipos: en lugar del binomio liberal (desrregulación+privatización) se suele adoptar una forma distinta para introducir competencia en el sector.

En primer lugar, se suelen aplicar medidas de liberalización, es decir, una serie de políticas normalmente de competencia, para asegurarse de que el monopolista privado no se dedica a abusar de su posición dominante en el mercado. La idea es regular los segmentos en los que la competencia es viable y hacer su acceso obligatorio. Por ejemplo, en la cadena de valor de las telecomunicaciones uno tiene un segmento que es un monopolio natural (la red de distribución) y otros que no lo son (la venta de teléfonos, por ejemplo).

El problema es que si nos limitamos a privatizar, la empresa privada podrá limitar el acceso al mercado competitivo (convirtiéndolo en un monopolio). Es decir, telefónica puede decir “yo solo funciono con teléfonos vendidos por telefónica”. Esto le permitiría tener un monopolio (y precios de monopolio) no solo en el monopolio natural (la red de distribución) sino también en el mercado competitivo teniendo más beneficios que de otra forma ¿cuál es la solución? Bueno, lo que se hace en la electricidad, en las telecomunicaciones, etc… es regular el acceso; obligamos a la empresa que tiene la infraestructura a vender el acceso a precios razonables a los competidores.

En segundo lugar, se regulan los segmentos que son monopolios naturales. Como dije más arriba, el problema de un monopolio es que uno tiene menos producción y precios más altos. Además, están los problemas de política industrial y regional. Para se suelen imponer obligaciones de servicio público (precios regulados, obligación de servicio universal,…) y a menudo subvencionar estas empresas. En teoría, esto asegura que el monopolio establece precios que son iguales al coste y que todo el mundo tiene acceso al servicio.

¿Como se desarrolla una liberalización? Bueno en general el proceso es sencillo. El proceso suele comenzar con una medida de una institución europeo limitando los abusos monopolísitcos de la empresa en cuestión. Esto a su vez da lugar a que haya un reglamento o una directiva dirigiendo el proceso.

En primer lugar, se regula la competencia en el sector; se explican las condiciones de acceso, como debe funcionar la entrada en el mercado, etc… En segundo lugar, se establecen obligaciones de servicio universal: qué áreas geográficas se deben servir, qué precios se deben establecer, etc… En tercer lugar, se suelen prever medidas para que exista una integración internacional que y las empresas de otras regiones no sean discriminadas. Por último, se abolen determinadas medidas estatales que restringen el acceso y se crean autoridades de regulación independientes.

4 Cuando los economistas descubren la economía política.

El problema es que, por supuesto, no es tan fácil. Regular no es gratuito ni sencillo.

En primer lugar, los gobiernos no saben cuál es el nivel de precios competitivo. Suena muy bien decir “vosotros hacéis esto y nosotros os pagamos lo que os cueste”. Pero si le dejamos a la empresa que diga cuanto le tienen que pagar, lo normal será que infle los costes. Como solo la empresa sabe cuanto le ha costado realmente el gobierno no puede reembolsar exactamente el precio sin estar subvencionando a la empresa. Además, si el gobierno se compromete a reembolsar el coste, la empresa no tendrá incentivos para reducir sus costes y ser más eficiente. ¿Qué solución hay? Bueno, lo que se suele hacer es subvencionarlo a medias; el Estado reembolsa una parte y la empresa se queda con el resto. La empresa tiene entonces incentivos para reducir sus costes ser más eficientes, pero entonces tendrá rentas.

En segundo lugar, los gobiernos son vulnerables a presiones políticas por grupos de interés, concretamente por grupos empresariales. Como explica Withard, es probable que la nominación de Zaplana en telefónica se haya hecho previa llamada a Moncloa. La realidad es que la influencia de los políticos en las empresas es un recurso muy valioso para todo el mundo (para todos los partidos políticos se entiende) ya que asegura contactos, poder y una jubilación saludable y nadie querrá hacer que eso cambie.

Aunque la queja de Withard tiene sentido, ponerle remedio es algo muy difícil. En el mundo de la piruleta donde no hay economía política ni teoría de la elección pública, los políticos regularían los monopolios obligando a pagar de acuerdo con los costes. Pero en la vida real esto no es posible. Una de las cosas que no es posible es para Bruselas controlar que esto se hace respetando el mercado común.

Si controlar a las empresas es difícil para las autoridades de regulación nacional que conocen el entorno en el que se mueven y tienen bastante recursos, es algo incluso más difícil para las instituciones de Bruselas que viven lejos y sin influencia razonable en las autoridades nacionales. La regulación no está prohibida, como ocurre en otros mercados, sino permitida, pero controlar que la regulación se haga sin subvencionar o introducir restricciones en el mercado es aún más difícil. Para la DG competition de Bruselas o la DG mercado interno es muy difícil diferenciar entre regulación saludable y eficiente, y cacicada despótica.

En general, las autoridades de regulación deben ser independientes, sin embargo esto es algo realmente difícil de lograr al menos en un estado democrático donde los políticos, como todos los demás tipos, responden a incentivos. No es posiblemente regularlos legalmente (ya que no se pueden codificar reglas para cosas que ocurren en la sombra) ni tampoco se puede evitar que los políticos metan sus sucias manos en la industria porque es algo que ni siquiera es deseable. Si los políticos pueden controlar la industria y su funcionamiento, entonces es prácticamente inevitable que la cuestión se politice.

Por supuesto, esto no responde a por qué estas corruptelas ocurren a nivel nacional y no tenemos un mercado integrado a nivel comunitario. Lo que yo argumentaba en mi tesina es que el proceso de liberalización es un proceso esencialmente interno donde los políticos utilizan la unión europea para llevar a cabo la liberalización. Si la liberalización se produjera a nivel interno, tendría el problema de no ser creíble ya que los políticos serían susceptibles a presiones de grupos internos que intentarían revertir el proceso-. Imaginemos un gobierno francés con sus cooperativos sindicatos intentando liberalizar, digamos, lo que sea. El proceso no sería creíble, los competidores no tendrían incentivos para entrar y las empresas no tendrían por qué modernizarse porque no hay una amenaza externa.

Ya que las decisiones comunitarias son mas irreversibles (necesitan decisiones con mayoría cualificada) y están más aisladas de la presión electoralista (donde los grupos de presión pueden hacer más daños), esto permite a los gobiernos tomar la decisión de liberalizar y dejar el trabajo (políticamente) sucio a una institución que no controlan, en este caso la comisión o la corte de justicia. Ya que ellos no pueden dar marcha atrás, los grupos de presión no tienen incentivos para intentar hacer que el proceso dé marcha atrás. Pero una vez que el efecto esencial de la liberalización se ha llevado a cabo (la modernización,. Reorganización) los políticos siguen teniendo interés en mantener cierta influencia sobre las empresas.

Por otro lado, tampoco termina de ser deseable que las autoridades de regulación estén centralizadas a nivel comunitario ya que esto las harías relativamente ineficientes. Tal como funciona hoy por ejemplo, la autoridad de competencia, la Comisión solo se ocupa de una minoría de casos dejando el resto a las autoridades nacionales y en este caso estamos hablando del caso de mercados donde existe un mercado comunitario. En las industrias de red, sin embargo, por razones técnicas y culturales, los mercados están muy segmentados a nivel nacional.

5. Libre mercado, regulación y melancolía 

Lo que hay que entender es que es muy difícil conseguir que las industrias de red funcionen como un mercado competitivo cualquiera. No son mercados competitivos y por eso es necesario regularlas. Desde el momento en que están a medio camino entre ser un bien público y un bien privado, es mucho más difícil controlar lo que hacen los políticos.

Como en todo, la ley de la gravedad produce un melancólico tradeoff irresoluble entre regulación y poder de monopolio, entre los fallos del gobierno y los fallos del mercado. Este trade off debe resolverse mediante un proceso de optimización que para los no especialistas depende de los prejuicios de cada uno respecto del mercado y las autoridades de regulación. Alguien optimista respecto a las autoridades de regulación querrá más regulación mientras que alguien más escéptico respecto a la regulación preferirá atar las manos a las autoridades para evitar presiones políticas so riesgo de dejar que las empresas abusen de su poder y esto cree pérdidas para los consumidores. En cualquier caso, lo que es seguro que hay es un tradeoff, es decir, nada sale gratis. Ninguna de las dos soluciones extremas (departamento ministerial o desrregulación total) son aceptables para nadie que no sea un extremista político.

Sin embargo, para mí el diagnóstico no es tan pesimista. La politización es algo relativamente inevitable. Además cuando es menor, no es más que un problema marginal. Las corruptelas y el amiguismo existen en todos los ámbitos, incluso en el empresarial. Tendemos a pensar que cuando las cosas ocurren en el mercado ocurren siempre de forma eficiente y que cuando ocurren en el ámbito político solo ocurren por amiguismo. El amiguismo es un fenómeno común en el ámbito empresarial donde los accionistas tienen problemas parecidos a los de los ciudadanos para controlar los nombramientos y la acción de los gestores. El problema es que cuando ocurre en el ámbito político nos escandalizamos mientras que en el ámbito privado es algo relativamente invisible, pero los dilemas principal agente existen en todos sitios.

 Pero además, es un ámbito en el que hemos progresado significativamente especialmente en la última legislatura y en el que seguiremos progresando si continúa avanzando la integración europea. El proceso de liberalización es, globalmente, un éxito. Tampoco es probable que veamos como cada vez hay más intervencionismo y corruptelas. Estas son posibles porque son marginales y relativamente benignas y no causan mayores problemas y si fueran más descaradas o problemáticas, las autoridades de regulación se ocuparían de ellas.

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